党管干部
党管干部[1][2][3]，或钦点干部[4]，起自俄语专用词Nomenklatura，全称干部职务名称表（俄语：Номенклатура，罗马化：Nomenklatura，俄语发音：[nəmʲɪnklɐˈturə]，原意指“职务系列”，或“职务一览表”，又称“官员花名册”[5]、“社会名流名录”[6]、“在册权贵”[7]），即由党专门任命之领导干部，是一种曾在苏联、一些东欧社会主义国家和现有共产主义国家内存在的特定干部及职官群体。专门管理该类群体的人事制度即为Nomenklatura System，全称作干部职务名称表制度[8][9]，干部职务名单制[10]、职官名录制度[11][12]或译罗名制[5]，属于一种中央控制的核心要素及巩固中央政权的最重要机制[13]，为“党管干部原则”的核心[9]。最初此术语用于个别机关之间进行分配领导职位之指称，后来涵括对领导干部的登记造册、考察、任免及职级待遇等等，而固定为专有名词及指代定义。
党管干部制度的核心是由共产党拟定政府及经济部门全部重要职位的干部名单，形成一个特权阶级体系。官僚机器结合了党的控制和错综复杂卡夫卡式混乱的问题，使得社会成员习得一方面屈从权力中心，一方面规避或打破律法的高度技巧谋取私利。在苏联及东欧社会主义国家民主化进程中，当共产党丧失领导地位时，部分国家党政干部们没有被改革掉，其本质仍然是特殊与威权的红色贵族，顺便以已有的权势和关系网，将职官名录制度私有化（或译干部私有化），转化为随后的寡头共治格局[14]：旧干部互相勾结化公产为私产，从“党政干部”摇身一变成新资本家；等于党证的金钱水到渠成取而代之，成为社会向上流动的“通行证”[15]。
由来及发展
[编辑]党管干部制度在苏联经历了将近70年的发展，是指俄国共产党（布尔什维克）执掌了政权，以党员去掌握全部国家领导，实现全部统治的一套选拔、任命工作人员的程序[5]。和苏联作法类似，共产党领导下的波兰、中国[6]等等以党中央干部职务名称表的确立，来决定许多重要职位，包含共产党中央委员会的资深职位、党与政府至省级的资深职位、公安部门高级职位、大众媒体和群众组织的高级职位、高级外交官、高级司法官员、及重要经济企业的领导者[16]。
苏联政治体系以“职官名录”来控制人事的任命工作，是共产党领导者在极权统治为基础外，巩固个人派系权力的主要工具之一。戈尔巴乔夫的干部改革政策废止职官名录，虽消减了布里兹涅夫时期领导阶层老化，但也间接改变苏联整个人事制度，成为叶利钦的重大施政问题之一[11]。
特点
[编辑]党管干部制度的核心是由共产党拟定政府及经济部门全部重要职位的干部名单，形成一个官僚特权体系[11][5]。
苏联
[编辑]苏联的“职官名录”制度和斯大林模式的形成与建立同步，和苏联政治生活权力逐渐集中历史走向相符。作为斯大林模式的一部分，这制度有以下特点：[5]
- 权力高度集中：各级大小官员的官运掌握在最高领导层手中；
- 机关无所不包：所有机关的干部职位都列入职官名录；
- 暗箱选拔任用：政治素质、忠诚和业务素质为任用标准；
- 官位凝固继承：官位某种程度的凝固性和继承制造就了领导干部实质的终身制
苏联至1926年3月前，官员任命以如下方式分配：第1号职官名录占被所有任命官员总数的27.9%、第2号官名录占29.4%、第3号官名录占42.7%，之后也大致维持此比例，如此一来，斯大林亲信控制的组织分配部决定大多数官员任用：斯大林本人控制第1号和第2号名单，甚至常操纵第3号名单[5]。
中国
[编辑]中华人民共和国参照苏联的“职官名录”制度，建立起中国的“党管干部”制[6][17]。
中国共产党于1950年由安子文向毛泽东和刘少奇建议，采取和苏联的职官名录制度相似的系统，而在1950年早期此案获得批准并改进；虽然中国中央的职务名称表制度历年来不断有调整，但其本质架构截至2014年[update]仍维持一致[18]。
干部职务名称表制度最早在1951年3月28日至4月9日召开的第一次全国组织工作会议上由刘少奇提出的。刘少奇在报告中提出：“关于中央和各中央局、分局、省委、区党委具体管理那些职务干部的名单，中央组织部也拟定了几张表，也请大家加以研究。”有些人则认为刘少奇在宣读报告时另外明确指出了“干部后备名单”的词汇，这在日后成为“入党做官论”的素材。两年之后的1953年9月16日至10月27日，中共中央在北京召开第二次全国组织工作会议，会上起草了《关于加强干部管理工作的决定》，11月下发该决定，建立干部职务名称表制度作为分部分级管理干部制度的基本工具。以此为基础，1955年中共中央颁发《中共中央管理的干部职务名称表》，规定党中央一般管至司局级干部，中央政府人事部门管理政府中司局级以下干部；省级以下党委按下管两级的原则管理；《决定》和《职务名称表》的颁布成为中国干部人事制度的基本框架[8][10]。 列入《中共中央管理的干部职务名称表》的领导干部岗位被称为“中管干部”，由中共中央任免，在中组部备案管理。省、市、县这三级与之对应的是“省管干部”、“市管干部”、“县管干部”，由对应的党委任免，在对应的组织部备案管理。
《中国干部职务名称表制度》一书指出，中国共产党采取类似苏联的干部职务名称表制度，以确保国家机器受到党的控制[16]:ix-x（此书被美国著名的当代中国问题专家沈大伟评为对于中国干部职务名称表制度最好的研究作品[19]。）这一套由政党控制中国社会领导的选取的精密体系也包括了对未来人事的任用推荐[20]。
和苏联、波兰作法类似，关于党中央的名单范围包含共产党中央委员会的资深职位、党与政府至省级的资深职位、公安部门高级职位、大众媒体和群众组织的高级职位、高级外交官、高级司法官员、及重要经济企业的领导者。此外，于一般情况下，党单位对下一级的行政单位拥有职官名录的人事权威，叫“下管一级”[16]:xxii-xxiii（在中国1980年代之前，更传统的政策是“下管两级”，而不只一级[21]）。
1950年代早期、1960年代早期、1980年代早期，人事任用权因政治因素集中于北京政权。在这些时期之间，特别是1957年和1984年以来，党中央分散其职官名录权力于地方以求经济发展，然而人事任用权不论是在地方或是中央，人事权仍紧握在共产党手里[16]:ix-x。
1980年代在改革时期苏联和中国都有宣告将减缩共产党控制政府、经济、群众组织范畴的计划，如1987年11月赵紫阳提出一套改革方案，建议在政府机构建立文官体系，让经济企业和群众组织自己选出自己的领导[16]:ix。
举例来说，文革后1980年代以来，中国共产党宣传部门掌握了媒体、出版、文化、及文化部的资深领导的职官名录制度权力；该宣传部门也控制了中国社科院的领导人事权，但并没有控制中国科学院，这或许反映了中国共产党对社会科学的看法。1980年，高等教育的职官名录制度权力也从宣传部门中移除[16]:xiv。
1990年，由于中国高层担心失去对媒体资深人员的控制，透过中央职官名录调整再次集中权力[22]。
影响
[编辑]以任命制为核心的苏联职官名录制度对苏联社会影响巨大：[5]
- 助长个人崇拜和个人集权：人事行政手段的暗箱操作，其任用标准主要是对最高领袖的忠诚与否，使党和社会内阿谀奉承之风盛行，造成于极不正常个人高度集权，政权交接不稳定的现象。
- 党机关与国家机关职权重叠：苏联所有最高苏维埃成员几乎都是党中央委员。国家的立法职能分别被党的各部门干部完全掌管，受党所控制的下属，形成以党治国、党大于国并维护党利益，而不是对人民与国家负责的共同体。
- 选举制消灭并使党内无监督制约机制：自从职官名录制度被确立之后，民主基本原则的基础选举制，实际上就被斯大林完全消灭。
- 形成等级制并产生了斯大林特色的官僚特权体系：按照官僚级别高低，苏联社会严格等级制创造了享有各种“福利”特权的各级干部，破坏社会主义精神，据守本该是年轻官员担任的创新职位，人事小圈子行政拖沓。也加深群众与领导之间的隔阂。
在苏联和一些东欧社会主义国家官僚机器结合了党的控制和错综复杂卡夫卡式混乱的问题，使得社会成员习得一方面屈从权力中心，一方面发展出规避或打破律法的高度技巧。法院的审判有无充分的证据就变得不重要，因为由党──国家来裁决[15]。
共产党统治结束的后共产党时代，这种官僚特权体系进一步被私有化（或译干部私有化），党政干部们以已有的权势和关系网，互相勾结化公产为私产，从“党政干部”摇身一变成新资本家；金钱取代党证，成为社会向上流动的“通行证”；后共产党国家腐败的严重程度因国而异。根据“1998年腐败认知透明化国际指数”，捷克、匈牙利和爱莎尼亚社会诚实程度名列在前四十名内（此调查含八十五个国家），相当或高于比利时、希腊和意大利三国；俄国则为最腐败的国家前十[15]。
1998年中国干部职务名称表的变化，中共中央改变了对国有企业领导的管理范围，学者陈汉宣认为1998年职务名称表的基本指导思想反映了中共的政策精神是通过市场化改革实现经济现代化，而同时维持政治的集中控制，加强了党的领导，也削弱了国家的权威。学者李绥州认为此看法忽略了中国共产党在坚持和加强党的领导之外，在1980年邓小平发表《党和国家领导制度的改革》讲话后，也一直在推进党政职务分开，而党政职务分开使经济社会发展有显著推进作用[6]。
参见
[编辑]
参考资料
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1953年，中共中央颁发《关于加强干部管理工作的决定》（以下简称《决定》），其主要内容是逐步建立分部分级管理干部的制度。所谓分部管理制度，是指将干部分成若干类，在中央及各级党委的统一领导之下由党委的各个组成部门分别进行管理；所谓分级管理制度，是指在中央和地方各级党委之间，建立分工管理各级干部的制度，其基本工具是干部职务名称表制度，即“把属于哪一级党组织分工管理的干部范围，采用排列干部职务名称的方式，加以系列化和规范化”[9]（P20）。
1953年的《决定》把干部分为9类，其类别和分管部门如表1所示。1955年，中央根据《决定》要求，颁发了《中共中央管理的干部职务名称表》，规定执政党中央一般管到司局级干部，中央政府中司局级以下干部由中央政府人事部门管理；省级以下党委基本按照下管两级的原则划分管理权限。《决定》和《职务名称表》的颁布标志着干部分部分级管理体制初步形成，并成为中国干部人事制度的基本框架。 - ^ 9.0 9.1 桂宏诚. 中國大陸黨管幹部原則下的公務員體制. 《中国大陆研究》. Vol.56 No.1 (2013/03) [2015-05-24]. （原始内容存档于2015-05-24） （中文（中国大陆））. 再者，本文针对若干台湾研究者误认大陆最高人事行政或公务员的主管机关，根据《中华人民共和国公务员法》研拟及审议过程的意见及相关法规文献，具体指出中共中央组织部才是大陆公务员的最高主管机关。最后，本文介绍中共建政不久即开始实施至今的“干部职务名称表”制度，除藉以解释《中华人民共和国公务员法》中若干条文定有“按照管理权限”规定的涵义外，更用来强调了解此一落实“党管干部”的具体做法，才是正确认识大陆公务员制度的前提。
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