外佣居港权争议
| Vallejos及Domingo 诉 人事登记处处长 Vallejos and Domingo v. Commissioner of Registration | |
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| 法院 | 香港特别行政区终审法院 |
| 案件全名 | Vallejos Evangeline Banao 诉 人事登记处处长及人事登记审裁处 Domingo Daniel L. 诉 人事登记处处长及人事登记审裁处 （FACV 19 and 20/2012） |
| 判决下达日期 | 2013-03-25 |
| 判例引注 | (2013) 16 HKCFAR 45 |
| 转录 | [1] |
| 案件历史 | |
| 过往行动 | Vallejos 诉 人事登记处处长（HCAL 124/2010） Domingo及Domingo 诉 人事登记处处长（HCAL 127 and 128/2010） 人事登记处处长 诉 Vallejos（CACV 204/2011） 人事登记处处长 诉 Domingo（CACV 261/2011） |
外佣居港权争议指在香港连续工作满七年（假设忽略政府规定每次合约完结后需离开香港的短暂期间）的外籍家庭佣工，是否可以根据《香港特别行政区基本法》第24条而拥有资格申请成为香港永久性居民的争议。
2011年的外佣居港权司法复核案引起香港社会广泛关注，因为如果外佣一方胜诉并成为案例，有可能引致数以十万计的外佣及其家人取得永久居港权，动摇香港当前的外佣政策，甚至改变香港的人口结构。如果特区政府最终败诉后不采取“截龙”措施限制外佣连续工作年期，符合资格取得居港权的外佣人数将会不断增加。
2013年3月25日，香港终审法院在外佣居港权案的主要诉讼“Vallejos诉人事登记处处长”判决政府胜诉。[1]
背景
[编辑]香港的外佣绝大多数来自印度尼西亚及菲律宾。在2010年3月31日，在香港工作的外佣合计有273,609人。[2]
2010年12月，3名外佣经法律援助署聘任彭思帝理律师行为代表，以香港资深大律师李志喜为首，协助3个菲律宾外佣及家庭入禀香港高等法院申请司法复核，要求推翻香港法例第115章《入境条例》对于在香港连续工作满7年的外籍家庭佣工不能因此成为香港永久性居民的限制，[3]认为该条文抵触《基本法》第24条列出的香港特别行政区永久性居民定义之一的“在香港特别行政区成立以前或以后持有效旅行证件进入香港、在香港通常居住连续七年以上并以香港为永久居住地的非中国籍的人”条文。[4]其中一宗案件于2011年8月22日开审。有报道指特区政府内部在开审前已估计政府有8成机会败诉。[5]
根据《入境条例》第2条(4)(a)，在任何期间内，非法入境者、违反任何逗留条件者、难民、被羁留者、政府输入雇员计划下受雇为外来的合约工人、受雇为外来家庭佣工、领馆人员、香港驻军及以订明的中央人民政府旅行证件持有人身份而留在香港者，不得被视为通常居于香港。
来香港打工的外佣早在办理佣工签证时已作出“无意不返回原居地”及“合约完结后离开香港”的承诺。在香港入境事务处的“从外国受聘来港家庭佣工签证／延长逗留期限申请表格”上，佣工本人须向香港特别行政区政府承诺“本人并无任何原因不能返回原居地，而本人亦无意于完成或终止上述雇佣合约后不返回原居地”及“本人将于完成雇佣合约或终止雇佣合约后的两星期内离开香港”。[6]
案件原告
[编辑]首宗诉讼的原告Evangeline Banao Vallejos在1986年来香港当家庭佣工，2010年申请法律援助提出司法复核。[7]有报道指如果她成功取得居港权，就可以申请她的丈夫、5个子女及9个孙儿共15人来香港定居。[8]
各界反应
[编辑]由于被法律援助署委派的李志喜是公民党宪制及管治支部副主席，加上案件使人联想起先前有公民党成员参与的港珠澳大桥司法复核案，引起一些舆论批评公民党“祸港”。[9][10][11]此外，代表入禀人的律师之一帝理迈（Mark Daly）[12]是四十五条关注组成员，有周刊指他也曾经是公民党党员。[13]香港《文汇报》有评论指“公民党操弄外佣居港权的行径已经激发众怒”，又指公民党欲借此开拓外佣票源。[14]
公民党反对把“外佣争取居港权”事件中的基本法条文争议提请全国人民代表大会常务委员会解释，[15][16]认为应尊重香港法院的判决。截至2011年10月，公民党未有明确表示该党在政策上是否支持外佣应享有居港权。
立法会议员谢伟俊反对外佣居港权，[17]并在社交网站Facebook建立“反对外佣永久居留权关注社群”专页。
有报道指特区政府估计如果政府败诉，会有10万外佣符合成为香港永久性居民的资格，加上子女，合计有40万人符合申请居留权的资格，另外政府估计当中约有20万人会领取综援。[18]
公民党立法会议员余若薇认为“估计约数十万外佣涌港”是夸大的说法，容易使香港市民恐慌。民主建港协进联盟副主席张国钧不点名地批评公民党企图淡化外佣居港权案的影响。[19]余若薇在2011年11月的一个论坛上表示“本港人口老化，外佣若取得居港权，只会利多于弊”。[20]
自由党2011年8月初的一个民意调查显示有八成五的受访者反对外佣争取居港权，支持的不足一成，同时有超过五成受访者认为公民党需要为事件负上责任。[21][22]新民党认为政府应寻求“人大释法”。[23]
2011年8月5日《新报》有文章认为如果在以华人为主的香港“突然多出接近一成的东南亚人口”成为居民，加上他们的人口增长率会远高于本地人，以及生产力的差异，最终会引致香港“出现种族冲突、甚至成为种族仇杀频生的城市”。文章又指如果外佣取得居港权，公民党可以得到数十万的外佣铁票，而且这些外佣将会抗拒“中港融合”，坚定反对中国，“是公民党的同路人”。[24]
香港大学的梁祖彬教授认为潜在的种族紧张及融入主流社会问题不容忽视，例如香港的教育系统如何向这些新居民提供中文教学。香港科技大学的雷鼎鸣教授认为如果外佣被保证有永久居港权，来香港当佣工就会变得抢手，受惠的不是香港家庭，而是菲律宾的腐败官员。[7]
另一方面，时事评论员吴志森质疑政府估计的可信度（1999年政府声称终审法院判决会令167万人有权来港，同样被质疑为夸大）；而且外佣纵使上诉得直，也只是赢得申请权而非必定获得永久居留权。由于外佣在港大多只是寄居雇主家中，而且收入大多会汇返原居国，与《入境条例》对永久居民申请人要求的条件不符，所以说大部分外佣及其家人都会变成香港人并不合理。而其他外籍人士在港工作都可以申请永久居留权，只有外籍家庭佣工连申请权也没有是不公道。[25]公民党立法会议员梁家杰亦认为“只有极少数外佣”可以符合《入境条例》内“以香港为永久居住地”的四个条件而取得永久居港权，不过曾任入境处处长及保安局局长的新民党主席叶刘淑仪不同意梁的说法，认为梁“不了解入境处如何执行这个条例”，她指出“事实上执行好宽松，法庭也有好多判例”。[26][27]
民主建港协进联盟在2011年8月7日请愿，“强烈要求政府尽快就外佣争取居港权事件制订应变方案”，担心若外佣一方胜诉，现有及将来在香港工作满7年的外佣以及他们的直系亲属可能取得永久居港权，将会“对香港社会造成沉重的额外负担”。[28]
2011年8月7日，香港两个街头签名活动在数个小时内已收集了2万个市民签名，反对外佣争取居港权。[29]另外，三十多名外佣示威，抗议政府歧视外佣。亚洲移居人士联盟表示，外佣应该与其他工种人士一样，享有申请居留权的资格。[30]
外佣组织“亚洲外佣协调机构”发出有关合资格外籍家务佣工在港居留权声明：“谴责种族歧视 坚持外佣权利”，认为争取居留权的行动本身，就是对歧视和社会排斥的反抗。[31]
香港家庭佣工雇主协会指该会接触的数百名外佣雇主中，约有7成表示他们的外佣“非常希望在香港定居”。[32]
2011年8月21日，数百人参加由网民团体“爱护香港力量”发起的游行，反对外佣争取居港权，抗议公民党“祸港”。[33][34]
2011年8月11日至9月9日间，民建联在香港18区街上共收集了超过9万个签名，其中超过99%反对外佣居港权，支持的不足1%。[35]
外佣一方在司法复核初步胜诉后，香港《太阳报》有评论担心外佣取得居港权后，可以用“家庭团聚”为理由申请家人来香港定居，而且香港本地人生育率比外佣低，例如菲律宾人平均每对夫妇生育三个子女，最终“外佣就可能由本港的少数族裔变成多数族裔，而目前占主体的汉人将沦为少数族裔”，香港就很可能会变成一个菲律宾人的特区。[36]
施永青在免费报章《AM730》撰文指出：“外佣的家人现在虽在原居地，但她们很快就可以申请配偶、子女、或年长的父母来港。当她们的父母有居港权之后，又可以申请他们的其他子女来港。而这些子女也会有配偶，发展下去，香港很难承担得起。”[37]
有4万多会员的汽车交通运输业总工会反对外佣居港权。该会一直不满意政府当局批准一些外佣在香港可担任家庭司机的政策，担心外佣一旦享有居港权后，引发的家庭团聚申请带来大量外佣男性家人移居香港，抢走本地人司机的职位。[38]
其他泛民主派的立场
[编辑]人民力量认为《入境条例》歧视外佣，是“罔顾社会公义”，并坚决反对特区政府提请全国人大常委会释法，认为亲建制政党夸大外佣享有居港权的后果及“煽动排外情绪”，指民建联、自由党、新民党“误导市民，制造恐慌”。[39]社会民主连线、香港职工会联盟、公民起动及民间人权阵线支持外佣争取居港权。[40]社会民主连线更于2011年8月在报章刊登全版广告，支持外佣争取居港权。[41]
张超雄批评反对外佣居港权的香港人是“赤裸裸的歧视”外佣，反抗情绪是“歇斯底里”。[42]
香港民主民生协进会立法会议员冯检基不赞成外佣享有居港权，虽然他认为人大释法可以解决问题，但他表示这不意味他支持人大释法。[43]
民主党在2011年10月表态反对外佣享有居港权，但是亦反对以人大释法解决问题，认为这会严重损害香港法治。[44]个别民主党成员支持外佣争取居港权或争取申请权。[45]
公民党因党员李志喜为外佣打官司而备受批评，同时支持度亦大跌。及后梁家杰解释法律界有所谓的“驿站原则(cab-rank rule)”，像的士司机不能拒载一样，行规是大律师不能随便拒绝接案，否则一些特殊求助人将无法得到应有的法律支援。梁指出，外佣居港权案中有一些法律观点需要厘清，这样才对香港人及其他持份者公平，而全港擅长相关案件的大律师只有几人，其中一位是公民党的李志喜。梁的讲法与前大律师公会主席林孟达的讲法吻合。林在2012年法律年度开启典礼致辞时指出，部分法律界人士因为帮助一些不受欢迎的当事人而受到批评，甚至谩骂。林斥这些指控完全是毫无理据，亦显示批评者对大律师的义务和“驿站原则”等传统一无所知。
佣工原居地政府的立场
[编辑]菲律宾容许国民持双重国籍，亦容许国民放弃菲律宾国籍后再申请恢复。[46]香港高等法院在2011年9月30日作出有利外佣一方的判决后，菲律宾副总统杰约马尔·比奈表示欢迎香港法院的裁决。[47]
最低工资条例疑虑
[编辑]有外佣雇主担心，如果外佣取得居港权，会得到与本地人相同的法定最低工资保障，薪金会大升，雇主为了减少负担，就会被迫解雇有居港权的外佣。[48]不过《最低工资条例》（香港法例第608章）第7条已列明该条例不适用于免费居于工作住所的家庭佣工。可是外佣组织“亚洲外佣协调机构”已决定提出司法复核，争取外佣也可享有每小时28港元（2011年）的最低工资。[49]
高等法院原讼庭判决
[编辑]2011年9月30日，香港高等法院就上述首宗司法复核宣判，法官林文瀚裁定《入境条例》限制外佣申请居港权的条文违反《基本法》。[50]
案件宣判后，民建联、自由党、香港工会联合会、工商专业联盟表示对判决失望，民主党及民协亦表明反对外佣享有居港权及支持政府上诉。[51]新民党主席叶刘淑仪建议政府提请人大释法。香港职工会联盟及香港人权监察则欢迎法庭裁决。[52][53]
自由党主席刘健仪认为公民党对事件“难辞其咎”，批评公民党“淡化事件严重性，继续误导市民”。[51]公民党党魁梁家杰承认外佣居港权案导致公民党面对极大民愤。[54]
2011年10月2日，超过1000人参加由民建联发起的“反对外佣享有居港权”游行。[55]10月9日，超过2000人参加由“爱护香港力量”发起的“全港市民声讨公民党大游行”，反对外佣居港权，主办者称有1万人参加。[56][57]
2011年10月4日，特区政府对于首宗司法复核的初审判决提出上诉。
2011年10月11日，公民党立法会议员吴霭仪在《明报》发表文章，反对以人大释法解决外佣居港权问题。[58]
自由党在2011年10月再发表另一次在10月6日至9日进行的民意调查结果，指有86.3%受访者不赞成外佣有资格申请居港权，72.5%认为外佣取得居港权会为香港带来沉重社会负担，有70.1%受访者认为公民党需要对司法复核的后果负责，72.7%受访者赞成政府在上诉失败后寻求人大释法。[59]
2011年10月23日，工联会发起游行反对外佣居港权，主办者称有1500人参加。[60]同日民间人权阵线等团体举办烛光晚会，支持外佣享有居港权，反对人大释法，有超过200名外佣参加。[61]
2011年10月28日，工联会举行“捍卫本地工人就业申诉大会”，反对外佣居港权，担心外佣及其家属取得居港权后会抢去本地工人在其它行业的职位。[62]
2011年1月至8月间，入境事务处接获的外佣居港权申请个案为每月平均1宗，在9月判决后的3个月内，大幅升至每月平均200多宗。[63]
上诉庭判决
[编辑]2012年3月28日，上诉庭3名法官一致裁定《入境条例》没有违反《基本法》，判决政府上诉得直。[64]
四大关卡论
[编辑]公民党党魁梁家杰在2011年8月13日称现行的《入境条例》已设有审核居港权申请人的“四大关卡”，可以排除外佣取得永久居港权。[65]
所谓的“四大关卡”，指《入境条例》附表1规定入境事务处可要求非中国籍的永久居港权申请人提供以下四项资料：
- 他是否在香港有惯常住所；
- 其家庭的主要成员（配偶及未成年子女）是否在香港；
- 他是否有合理的收入，以维持他自己及家人的生活；
- 他是否已按照法律缴税。[66]
梁家杰认为即使外佣在司法复核胜诉，绝大多数外佣也会因为不符合该四个条件而不会获得永久居港权。[67]梁家杰在一封公开信中指《入境条例》附表条件“包括有否在港纳税、有否在港持有物业、家庭成员是否在港等等”。[68]自由党主席刘健仪认为梁家杰所说的“四大关卡”与《入境条例》附表原文不符，批评梁家杰“偷换概念，指鹿为马”及误导市民。[69][70]香港《文汇报》有评论批评梁家杰“故意以假资讯来误导市民，令市民误以为影响不大而掉以轻心，甚至原谅公民党的卖港恶行”。[71]
2011年9月30日的法院判词指出，虽然《入境条例》规定居港权申请人在申请时需要提供其主要家人是否在香港、申请人是否有足够收入维持生活等资料，然而《入境条例》该段条文需以终审法院先前对《基本法》第24(2)(4)条的诠释解读，因此即使居港权申请人的家人不在香港，或是该申请人没有足够收入维持生活，也不意味其申请必然不成功。[72]
民建联立法会议员陈鉴林批评公民党的“外佣申请居港权仍有四大关卡”论是“意图引开视线、误导公众”。[51]
立法会讨论
[编辑]民建联立法会议员黄定光在2011年10月19日的立法会会议上提出不具法律效力的议案，动议“立法会反对外佣享有香港居留权”。
黄定光称99%的民意反对外佣享有香港居留权。公民党的梁家杰认为议案是“肆无忌惮的立法机关向司法机关施压行为”，会破坏香港的司法独立，“公民党对此感到十分愤怒和遗憾，亦表示强烈反对”。梁家杰又批评政府在过去数个月与建制派在外佣居留权案上合力演出“自编自导自演的释法闹剧”。[73]
谢伟俊认为已有终审法院关于居留权的“四大案例”：吴嘉玲案、庄丰源案、Fateh MUHAMMAD案及Prem SINGH案在前，外佣居港权案按照普通法处理的结果可想而知。他认为“在数害取其轻的情况下”，恐怕“释法便是最终、最恰当和最佳的解决方法”。[73]
林大辉批评外佣居留权问题“弄得社会满城风雨、人心惶惶，社会充满危机”，而市民是非常齐心“一起反对外佣享有居留权”。他指外佣“原本没有打算在香港定居，因为合约清楚列明，约满后便必须返回原居地”，可是香港有些政客、政党做现代的“吴三桂”，为了将来的选票，想办法帮助外佣搞居留权，“怂恿他们鹊巢鸠占，破坏香港的幸福、利益”，批评公民党用花言巧语淡化问题。他希望特区政府从速寻求人大释法。[73]
职工盟的李卓人认为即使容许外佣申请居港权，“也不代表一定可以得到”，因为有“四大关卡”。他批评议案是“无事生非、无中生有、充满歧视、危言耸听、制造恐慌”，是为了“透过煽动排外情绪来制造选举议题”。[73]
民建联的谭耀宗翻出公民党的吴霭仪过去在2003年的Prem SINGH案后发表的意见，指她当时表示“对外籍人士申请居港权应该采取一个极为宽松的标准”，只要申请人声称以香港作为永久居住地就已经足够，“特区政府无权为《基本法》设下任何限制”。[73]
自由党的刘健仪批评公民党一方面支持外佣争取居港权，另一方面却认为入境事务处有责任阻止外佣留港，做法是非常矛盾的。[73]
梁美芬认为没有理由相信“外佣获批居留权后不会留在香港”的说法，因为“菲律宾较香港落后”，如果外佣有机会，乐于在香港定居并享用香港的福利。[73]
公民起动的何秀兰认为应该尊重法庭的裁决。她认为“不少社会均想借助外地劳工的劳动力，但却不愿负上责任”，而外佣现时在香港是“以一个很便宜的薪酬提供服务”，他们所受到的待遇，与19世纪末、20世纪初有8万名中国人被卖猪仔到加拿大兴建铁路，并被加拿大收取人头税的往事“不无相似之处”。[73]
街坊工友服务处的梁耀忠认为外佣有居港权将会引致50万人来香港的说法是“过于夸张”。他认为外佣申请居港权需要向入境事务处“提供充分证据证明他是以香港为永久居住地”，但是“这些要求真的非常严格，要成功申请并不容易”。[73]
民协的冯检基认为“有人借此制造恐慌”，散播外佣会拖垮香港的言论，“在选举期间以期打击对手”。民主党的何俊仁批评很多发言的议员利用事件攻击一些诉讼人，“甚至认为他们滥用司法程序，继而进一步抹黑代表这些诉讼人的律师、大律师，甚至法律援助署”。何俊仁认为“这些做法有如攻击整个司法制度，藐视法治精神”。何又指有人利用讨论事件去攻击公民党，认为“这种做法很明显是有政治动机的”。[73]
最终原议案有24票赞成，2票反对，18票弃权，在分组点票机制下被地方选区议员否决。社民连的梁国雄及人民力量的黄毓民投反对票，其余列席的泛民主派议员投弃权票。[74]其它修订案也被否决。
2011年香港区议会选举
[编辑]在2011年11月6日的区议会选举中，被外佣居港权争议困扰的公民党遭受挫败，议席从选举前的12席减至7席，而明确支持外佣争取居港权的社会民主连线、人民力量及香港职工会联盟则几乎全军覆没，仅有人民力量可取得1席。[75]职工盟的李卓人在元朗富恩选区败选后，承认外佣居港权争议是他败选原因之一。[76]
反对外佣居港权的民建联是这次选举的大赢家，该党主席谭耀宗认为外佣居港权争议是取胜的原因之一。[77]
律政司请求释法
[编辑]2012年12月13日，律政司司长袁国强证实，律政司已向终审法院建议就外佣居港权案提请全国人大常委会解释。他解释，律政司希望藉外佣案件请求终审法院考虑依法《基本法》第158条第3款，向全国人大常委会寻求释法，澄清人大常委会1999年释法的法律效力，从而解决外佣及双非居港权问题。他不认为有关建议会影响司法独立，亦不认同律政司做法会为法治带来暴风雨。[78]
终审法院判决
[编辑]2013年3月25日，终审法院5名法官一致驳回外佣的上诉，裁定外佣争取居港权败诉。判词指出，外佣在港居留的性质极具限制性，合约限制他们只能服务指定的雇主，并不得从事其他工作，且外佣来港前已经知悉其目的并非以香港为定居地，因此并不乎合《基本法》第24(2)(4)条的“通常居住”定义的解释，《入境条例》没有违宪。同时，法院的判决亦拒绝了政府的提请人大释法请求。判词指出，虽然外佣居港权一事，涉及中港关系的事宜可寻求全国人大常委会解释基本法，但根据《基本法》第158(2)(3)条，法院可自行解释自治范围内的法律条款及对《基本法》的其他条款，因此没有需要提请人大释法。[79][80]
参看
[编辑]参考资料
[编辑]- ^ 《终院一致裁定政府就外佣案胜诉 毋须释法》 （页面存档备份，存于互联网档案馆），香港电台网上广播站，2013年3月25日。
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